Weblogbericht | 05-06-2024 | Dr. Mark Klaassen

Europese regelgeving bepaalt grotendeels het asielbeleid in de Europese Unie (EU). De mogelijkheden om op nationaal niveau een eigen asielbeleid te voeren zijn zeer beperkt.¹ Nederland is dus, evenals de andere lidstaten, gebonden aan het Europese asielbeleid en kan geen striktere regels invoeren voor onder meer de rechten en opvangfaciliteiten van asielzoekers. In Nederland is de wens al vaker geuit om geen verplichting meer te hebben om uitvoering te moeten geven aan het EU-asielbeleid, dit noemen we een opt-out. In het Hoofdlijnenakkoord van PVV, BBB, VVD en NSC staat dat Nederland op EU-niveau gaat pleiten voor een opt-out zodat het Nederland vrij staat een strikter toelatingsbeleid toe te passen.

In hoeverre is een dergelijke opt-out van het EU-asielrecht haalbaar? Deze blog gaat over de redenen waarom de EU-lidstaten hebben besloten het asielbeleid op EU-niveau te regelen. We noemen voorbeelden van EU-lidstaten die eerder al een opt-out hebben verworven en gaan in op de vraag op welke wijze Nederland nu nog een opt-out kan realiseren.

Waarom is het asielbeleid eigenlijk belegd bij de EU?

In 1998 is de bevoegdheid tot het vormen van een EU-asielbeleid opgenomen in het Verdrag van Amsterdam. Sindsdien is een reeks richtlijnen en verordeningen aangenomen die samen het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel (GEAS) vormen. Het doel van het GEAS was een open en veilige Europese Unie. De toegang tot het grondgebied van de EU moest gegarandeerd worden voor derdelanders die internationale bescherming behoeven, terwijl controles aan de buitengrenzen irreguliere migratie moesten voorkomen. Om dit te realiseren was er volgens de Europese Raad regelgeving nodig om vast te stellen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek. Daarnaast was het van belang om gemeenschappelijke minimumvoorwaarden voor asielopvang en gemeenschappelijke normen voor een eerlijke en effectieve asielprocedure vast te stellen.²  De controle aan de buitengrenzen in combinatie met een gelijk (asiel)speelveld en slechts één lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek zouden de EU-lidstaten in staat moeten stellen meer grip te krijgen op migratie naar het EU-grondgebied en het doorreizen van asielzoekers binnen de EU naar andere lidstaten tegen te gaan.

Onderdeel van het GEAS is de Dublinverordening, Europese regelgeving die bepaalt welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek. Deze werkt in de praktijk niet goed. Het blijkt dat een aantal asielzoekers toch doorreist naar andere lidstaten, omdat daar de opvangvoorzieningen bijvoorbeeld beter zijn (zie ook Blog 1). Dit leidt weer tot een onevenredige verdeling van het aantal asielzoekers binnen de EU, omdat de terugplaatsing, of overdracht, naar de verantwoordelijke lidstaat wegens belemmeringen vaak niet plaatsvindt.  Door deze ongelijkheid proberen steeds meer lidstaten zo onaantrekkelijk mogelijk te worden voor asielzoekers. Dat vergroot de verschillen tussen de lidstaten en de rechten van asielzoekers in de verschillende lidstaten. Dit terwijl lidstaten er nu juist voor hebben gekozen het asielbeleid op EU-niveau te regelen om de onderlinge verschillen te verminderen.

In het begin van de jaren ’10 is alle EU-asielwetgeving herzien. Maar het doel om een gelijk speelveld te bereiken, waardoor het voor asielzoekers niet langer loont om door te reizen naar andere lidstaten is nog niet volledig bereikt. Het nieuwe Europese Asiel- en Migratiepact treedt op 12 juni 2026 in werking. Dit pact bevat vooral verordeningen. Die zijn rechtstreeks van toepassing in het nationale recht van de lidstaten, waardoor de bevoegdheid van de lidstaten om een eigen asiel- en migratiebeleid te voeren verder wordt verkleind. Gevolg is dat de verschillen tussen de lidstaten verkleinen dan wel verdwijnen en er wellicht het gewenste gelijke speelveld ontstaat.

Opt-out?

Nederland heeft zich in de onderhandelingen over het Europese Asiel- en Migratiepact ingezet voor een verdere Europeanisering van het asielbeleid. Sinds de laatste Tweede Kamerverkiezingen in november 2023 is de politieke oriëntatie in Nederland echter gewijzigd. Na een eerder aangenomen Kamermotie waarin het kabinet werd verzocht om bij de Europese Raad in te brengen dat Nederland bij verdragswijziging met zekerheid zal inbrengen dat een clausule wordt ingebouwd waarmee een opt-out voor EU-afspraken op het gebied van asiel en migratie mogelijk wordt³, staat nu ook in het Hoofdlijnenakkoord dat Nederland op EU-niveau gaat pleiten voor een opt-out zodat Nederland niet meer gebonden is aan de EU-asielwetgeving. De coalitiepartijen hebben aangegeven een zo strikt mogelijk asielbeleid te willen invoeren.

Denemarken heeft eerder in 1992 bij de ratificatie van het Verdrag van Maastricht een opt-out bedongen. Bij verdragswijziging kun je als lidstaat voorwaarden stellen. Denemarken is door de opt-out minder aantrekkelijk voor asielzoekers omdat het nationale asielbeleid niet hoeft te voldoen aan de eisen van het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel.⁴ Hierdoor kregen andere lidstaten te maken met meer asielzoekers. Ook Ierland bedong vóór ratificatie van het Verdrag van Maastricht uitzonderingsbepalingen. Ierland maakt geen deel uit van de Schengenzone en werkt niet samen in het gemeenschappelijk veiligheids- en verdedigingsbeleid. Het is niet eerder voorgekomen dat een lidstaat na toetreding een opt-out heeft gerealiseerd.

Een Nederlandse opt-out kan alleen worden gerealiseerd door een verdragswijziging. De laatste verdragswijziging was het Verdrag van Lissabon in 2007. Een verdragswijziging is alleen mogelijk als alle lidstaten ermee instemmen. Dit betekent dat alle 27 EU-lidstaten akkoord moeten gaan met een Nederlandse opt-out. Dat is niet erg waarschijnlijk, omdat het aantal asielzoekers dan over minder lidstaten kan worden verdeeld. Daar zal niet iedere lidstaat enthousiast over zijn. Het basisbeginsel van het EU-asielbeleid is dat er een gelijk speelveld ontstaat waardoor asielzoekers niet meer de stimulans hebben om door te reizen naar andere EU-lidstaten en een meer gelijke verdeling van asielzoekers over de lidstaten ontstaat. Dit heeft onder meer als doel om grip op asielmigratie te krijgen en te zorgen dat asielzoekers overal dezelfde rechten hebben. Een opt-out zal leiden tot grotere verschillen in rechtsbescherming tussen Nederland en de overige lidstaten. Dit kan in eerste instantie leiden tot een vermindering van het aantal asielzoekers dat naar Nederland komt. Dat betekent wel dat andere lidstaten meer asielzoekers zullen ontvangen. Dit kan tot gevolg hebben dat ook andere lidstaten voor een opt-out kiezen, waardoor het GEAS in gevaar komt. Dit gevolg maakt het onwaarschijnlijk dat andere lidstaten zullen instemmen met een opt-out voor Nederland.

Een eerdere versie van deze blog is aangepast op 23 september 2024.

Noten

[1] Zie: Migratiemaatregelen: voer voor de formatie, Geertsema, K.E., e.a., NJB 15-12-2023, afl. 40, p.3486-3495.

[2] Zie Europese Raad van Tampere 15 en 16 oktober 1999 conclusies van het voorzitterschap: Europese Raad van Tampere 15-16.10.1999: Conclusies van het Voorzitterschap (europa.eu)

[3] Motie van Veldkamp, Tuinman, Emiel van Dijk en Van Campen, 21501-20, nr. 1997, 12 december 2023.

[4] Zie: Shifting the paradigm, from opt-out to all out, Clingendael. In Search of Control | Denmark | Clingendael