Vrij verkeer van personen in Schengenzone onder druk
Feiten en cijfers over migratie
In het Schengengebied geldt in principe vrij verkeer van goederen, diensten en personen. Maar lidstaten hebben wel de mogelijkheid om mobiele controles uit te voeren aan de binnengrenzen van het gebied. In Nederland doet de Koninklijke Marechaussee (KMar) dat via het Mobiel Toezicht Veiligheid (MTV). Daarnaast kunnen lidstaten, onder specifieke omstandigheden, besluiten tot het tijdelijk herinvoeren van permanente controles aan de binnengrenzen. Verschillende Europese landen deden dat als reactie op de toegenomen migratie uit het Midden-Oosten en Noord-Afrika in 2015 en 2016. Een van de redenen daarvoor was het falen van de Dublin-verordening, die voorschrijft dat migranten, na het overschrijden van de buitengrenzen van Europa, hun asielaanvraag in het eerste land van aankomst moeten afwachten. Maar veel migranten konden toen vrijelijk doorreizen omdat er geen grenscontroles binnen het Schengengebied werden uitgevoerd. Verschillende West-Europese landen introduceerden daarom tijdelijk weer grenscontroles. En handhaafden die in de praktijk vaak langer dan oorspronkelijk bedoeld. Ook tijdens de Covid-19 pandemie zetten Schengenlanden deze ‘tijdelijke’ grenscontroles in om de mobiliteit van mensen, en daarmee ook de verspreiding van het virus, te beperken. Hoewel de Schengengrenscode (SGC) landen toestaat om het vrije verkeer tijdelijk aan banden te leggen, zorgde dit voor de nodige druk op het functioneren van Schengen.
Een nieuwe Schengenstrategie
Al voor de pandemie heeft de Europese Commissie (EC) zich kritisch uitgesproken over het tijdelijk herinvoeren van de controles aan de binnengrenzen, omdat sommige landen die controles maar bleven verlengen. De EC riep in 2017 al op dat landen vooral mobiele controles in het gebied achter de binnengrenzen moesten uitvoeren. Deze controles zouden beter rijmen met het idee van het vrije verkeer. Ondanks deze oproep bleven sommige landen de voorkeur geven aan het standaard controleren van iedereen bij het passeren van de grens. Vanwege de druk op het functioneren van Schengen heeft de EC als onderdeel van het Europese asiel- en Migratiepact nu een nieuwe “Strategie voor het Schengengebied” geformuleerd. Dat zou de impasse rondom de controles aan de binnengrenzen moeten doorbreken. De strategie bevat voorstellen voor controles aan de buiten- en binnengrenzen. We gaan hier enkel in op de voorstellen voor controles aan de binnengrenzen.
Tijdelijke invoering permanente grenscontroles
Het voorstel van de EC tot wijziging van artikel 25 van de SGC maakt het voor Schengenlanden mogelijk om opnieuw grenscontroles in te stellen als sprake is van een "ernstige bedreiging voor de openbare orde of interne veiligheid". Dit omvat een breed scala aan situaties, van terrorisme en georganiseerde misdaad tot grootschalige volksgezondheidscrises en ongeautoriseerde bewegingen van derdelanders. Dit voorstel kan grote negatieve gevolgen hebben voor de vrijheid van verkeer binnen het Schengengebied. De EC heeft vage en dus gemakkelijk te misbruiken criteria geformuleerd. Zo biedt het begrip "grootschalige ongeautoriseerde bewegingen" lidstaten veel ruimte om grenscontroles te rechtvaardigen, zelfs als er geen redelijk risico voor de openbare orde of veiligheid bestaat. Dit kan leiden tot willekeurige en onevenredige beperkingen van het vrije verkeer. Daarnaast introduceert het voorstel de mogelijkheid om grenscontroles te verlengen tot maximaal twee jaar, met opties voor verdere verlenging zonder duidelijke tijdslimiet. Dit ondermijnt het uitgangspunt van een Europa zonder binnengrenzen en kan leiden tot permanente, ongerechtvaardigde grenscontroles die de Europese integratie en het vertrouwen tussen lidstaten schaden. Bovendien vereist het voorstel niet dat de EC voor elke kennisgeving van herinvoering van grenscontroles een mening uitbrengt, enkel bij verlengingen. Initieel toezicht vanuit de EC ontbreekt dus en er is sprake van een beperkte plicht van lidstaten om het herinvoeren van grenscontroles te verantwoorden.
Het Meijers Comité, een expertgroep op het gebied van het internationale en Europese recht, bekritiseert deze wijzigingen dan ook scherp. Het comité benadrukt dat de vage definities en de uitgebreide discretionaire bevoegdheden van de lidstaten leiden tot een reëel risico op misbruik, wat de fundamentele rechten van burgers kan ondermijnen. Het voorstel is gepresenteerd als manier om de veiligheid te verhogen, maar dreigt in de praktijk de vrijheden waarop het Schengengebied is gebouwd af te breken en kan een precedent scheppen voor toekomstige restrictieve maatregelen die de Europese eenheid verder onder druk zetten.
Mobiele controles in de grensgebieden
Al sinds 2017 spoort de EC Schengenlanden aan om mobiele controles uit te voeren aan de binnengrenzen. Om dit verder kracht bij te zetten, bevat de nieuwe Schengenstrategie ook een wijziging in het artikel dat deze controles regelt, artikel 23 SGC. De grondslag voor deze controles wordt namelijk verder verruimd, waardoor lidstaten deze controles niet alleen kunnen gebruiken om politietaken maar ook zogenaamde 'publieke bevoegdheden' toe te passen. Wat onder dit laatste allemaal kan worden verstaan, blijft onduidelijk. Een groep van 85 Ngo’s en mensenrechtenorganisaties heeft hier grote zorgen over. Het voorstel kan en zal volgens de organisaties leiden tot (een verergering van) discriminatoire praktijken. The European Council on Refugees and Exiles (ECRE) heeft met name bezwaar tegen de aanbeveling om irregulier verblijf en migratie te bestrijden als een specifiek doel van politiecontroles, omdat dit de deur opent voor etnisch profileren.
Keten-pushbacks aan de binnengrenzen
Artikel 23bis van de nieuwe SGC introduceert een ingrijpende procedure voor de snelle overdracht van derdelanders die in de Schengenzone worden aangehouden. Deze bepaling maakt deel uit van grensoverschrijdende politieoperaties en is universeel van toepassing, ook op kwetsbare groepen zoals alleenstaande minderjarigen en gezinnen met kinderen. Dit roept vragen op over de bescherming van de rechten van deze individuen, die gezien hun specifieke omstandigheden vaak extra zorg nodig hebben. Asielzoekers zijn weliswaar uitgezonderd van deze interne push-backs, maar de daadwerkelijke handhaving van deze uitzondering is, vanwege uitdagingen rondom toezicht hierop, onzeker. Het is dus de vraag hoe effectief deze uitzonderingsmaatregel is. De juridische basis van de pushbacks is sowieso problematisch. Deze pushbacks kunnen in strijd zijn met bestaande juridische visies in Europese landen zoals Italië, Slovenië en Oostenrijk, die deze ‘ketenpushbacks’ tussen lidstaten hebben afgekeurd. Het is cruciaal dat beleidsmakers deze aspecten grondig evalueren om te waarborgen dat de uitvoering van deze maatregel niet leidt tot onrechtmatige behandeling van asielzoekers en of het ondermijnen van hun fundamentele rechten.
Aandachtspunten
De wijzigingen in de SGC, voorgesteld onder het Europese asiel- en Migratiepact, betekenen een verdergaande framing van migratie binnen Europa als veiligheidskwestie. Hierdoor kunnen deze voorstellen uiteindelijk de kernprincipes van de EU, zoals vrij verkeer en menselijke waardigheid, ondermijnen. Termen als "ernstige bedreiging voor de openbare orde of interne veiligheid" geven lidstaten zeer brede discretionaire bevoegdheden, wat discriminatoire en strenge grenscontroles kan normaliseren. Dat deze zorgen niet ongefundeerd zijn laat een rechtszaak tegen de KMar zien. Het Hof Den Haag stelde vast dat er, in het kader van de mobiele controles die de KMar op grond van (artikel 23 van de) SGC uitvoert, inderdaad sprake was van ongeoorloofde discriminatie op basis van herkomst en etniciteit. De voorgestelde wijzigingen zetten daarmee niet alleen de solidariteit tussen lidstaten onder druk maar kunnen mogelijk ook leiden tot schending van fundamentele mensenrechten. Het is cruciaal dat de EC haar benadering heroverweegt en beleid bevordert dat mensenrechten en respect voor de waardigheid van alle individuen verzekert, zodat Schengengebied een gebied van open grenzen en eenheid blijft, en geen selectieve barrière vormt. Dit moment vraagt om een herziening van grenzen, niet als barrières, maar als bruggen die beweging op een veilige, legale en respectvolle manier faciliteren.